江蘇探索企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制

江蘇省昆山市巴城鎮(zhèn)是“中國(guó)陽(yáng)澄湖大閘蟹之鄉(xiāng)”，涉及大閘蟹養(yǎng)殖戶約3700戶，相關(guān)從業(yè)人員近3萬(wàn)人，年產(chǎn)值近40億元。但近年來(lái)，“過(guò)水蟹”“洗澡蟹”等以外地大閘蟹冒充陽(yáng)澄湖大閘蟹的不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加之網(wǎng)絡(luò)電商銷售“魚(yú)龍混雜”導(dǎo)致的消費(fèi)糾紛不斷，一度讓不少蟹農(nóng)陷入困境。

“司法局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到8個(gè)養(yǎng)殖村、6個(gè)大閘蟹市場(chǎng)和主要餐飲店調(diào)研了解實(shí)情，并組織15家電商代表、5大市場(chǎng)、近300戶經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展多個(gè)類別的法律培訓(xùn)，推動(dòng)1200余家經(jīng)營(yíng)戶簽訂誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)承諾書(shū)，完善大閘蟹進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票、蟹卡預(yù)售和投訴處理，確立了合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)理念?！卑统擎?zhèn)陽(yáng)澄湖蟹業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人沈崗介紹，加上實(shí)施陽(yáng)澄湖大閘蟹信用信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工程，建立信用檔案、信用評(píng)價(jià)等機(jī)制，陽(yáng)澄湖大閘蟹投訴量同比下降了50%以上。

昆山陽(yáng)澄湖大閘蟹的“金名片”在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中繼續(xù)保持品牌優(yōu)勢(shì)，是近年來(lái)江蘇各地司法行政機(jī)關(guān)積極探索企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制的一個(gè)縮影。

《法治日?qǐng)?bào)》記者近日采訪了解到，江蘇蘇南一些市縣汲取檢察院開(kāi)展的涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，率先探索企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)，既是構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)新之舉，又有效厘清了執(zhí)法權(quán)力邊界，有力推進(jìn)了法治政府建設(shè)，更是落實(shí)黨中央關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的最新實(shí)踐。探索中，來(lái)自基層的經(jīng)驗(yàn)和思考有哪些?記者進(jìn)行了深入調(diào)研采訪。

率先探索企業(yè)行政合規(guī)

蘇州市外向型經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都非常發(fā)達(dá)，對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)生需求十分迫切，一定程度上倒逼政府著力改善和提升依法行政水平。早在2021年3月，張家港市委、市政府“兩辦”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》的通知，成立市企業(yè)合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)籌推進(jìn)全市企業(yè)合規(guī)建設(shè)。其間，為便于企業(yè)對(duì)照自查，該市司法局牽頭執(zhí)法部門梳理了涉企5年內(nèi)行政處罰高頻違法行為，編制了企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單123條。

2021年9月，張家港市推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市司法局、人社局、住建局、應(yīng)急管理局、市場(chǎng)監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單(第一批)》，對(duì)企業(yè)高頻違法行為進(jìn)行預(yù)警。目前已發(fā)布5批21個(gè)領(lǐng)域319個(gè)合規(guī)指導(dǎo)事項(xiàng)。

2022年3月，張家港市人大常委會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全市企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作的決定》《張家港市企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作實(shí)施辦法》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先將企業(yè)合規(guī)建設(shè)工作納入人大常態(tài)化監(jiān)督范疇，也為該市探索企業(yè)合規(guī)指導(dǎo)工作提供了重要制度保障。

今年6月，張家港市某建筑施工企業(yè)下屬工地出現(xiàn)多起安全違規(guī)行為，張家港市住建局對(duì)該企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政約談，企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，公司在安全管理方面確實(shí)存在漏洞，已在積極整改，但對(duì)如何加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理、排除安全隱患有點(diǎn)力不從心，希望執(zhí)法機(jī)關(guān)給予指導(dǎo)。

面對(duì)施工企業(yè)的“吹哨”求助，張家港市建設(shè)監(jiān)察大隊(duì)“筑企合規(guī)”宣講團(tuán)迅速前往該企業(yè)總部開(kāi)展“一對(duì)一”指導(dǎo)服務(wù)?！笆┕がF(xiàn)場(chǎng)哪些安全問(wèn)題屬于重大安全隱患?行業(yè)安全管理有哪些具體規(guī)定?部分施工企業(yè)存在認(rèn)識(shí)模糊、意識(shí)淡薄等問(wèn)題?！苯ㄔO(shè)監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)蔣蔚說(shuō)，宣講團(tuán)結(jié)合《張家港市住建局企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單》，通過(guò)法律闡釋、以案釋法、行政建議等方式幫助該企業(yè)快速、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確地了解了行政處罰風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)企業(yè)的疑問(wèn)及時(shí)精準(zhǔn)予以回應(yīng)。

在昆山市，由市委全面依法治市委員會(huì)辦公室牽頭開(kāi)展企業(yè)合規(guī)建設(shè)，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境全力推動(dòng)企業(yè)合規(guī)建設(shè)先行示范的意見(jiàn)》《昆山市全力推動(dòng)企業(yè)合規(guī)建設(shè)先行示范2022年度行動(dòng)方案》，首創(chuàng)企業(yè)自主合規(guī)、行業(yè)合規(guī)、行政合規(guī)、涉案企業(yè)合規(guī)體系。昆山市司法局還聯(lián)合市民政局對(duì)全市121個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，支持行業(yè)協(xié)會(huì)參與制定行業(yè)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，制定發(fā)布專項(xiàng)合規(guī)指引、專項(xiàng)合規(guī)管理指南等。

“我們?cè)诰幹破髽I(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單中，采取的是‘誰(shuí)主管、誰(shuí)制定、誰(shuí)負(fù)責(zé)’的原則?！崩ド绞兴痉ň址ㄖ婆c執(zhí)法監(jiān)督科科長(zhǎng)劉珺介紹，2021年昆山市司法局牽頭行政機(jī)關(guān)梳理行政合規(guī)事項(xiàng)，并于當(dāng)年10月首先發(fā)布商務(wù)領(lǐng)域企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單，截至目前，發(fā)改、交通、市場(chǎng)監(jiān)管等25個(gè)部門共計(jì)發(fā)布了507項(xiàng)。

提示清單轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

曾幾何時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)違法行為“以罰代管”“以罰代刑”在一些領(lǐng)域成為普遍現(xiàn)象，“亂作為、亂執(zhí)法、亂罰款”等頑瘴痼疾，長(zhǎng)期影響著法治政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)成效。而面廣量大的中小微企業(yè)在被處罰的同時(shí)，卻依然長(zhǎng)期面臨著“不知曉什么是違法、違了什么法、怎樣不違法”等困擾。解決這些問(wèn)題和困擾，需要徹底轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，尤其是要摒棄“利益驅(qū)動(dòng)”型執(zhí)法。

常熟市司法局對(duì)2018年至2020年全市涉及企業(yè)行政處罰情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，年均涉企行政處罰1900余件、罰款金額4000余萬(wàn)元?！案哳l違法行為有個(gè)特點(diǎn)，守法合規(guī)成本低、違法成本高，嚴(yán)格依照法定標(biāo)準(zhǔn)處罰，企業(yè)往往要承擔(dān)高昂的代價(jià)?！背Ｊ焓兴痉ň指本珠L(zhǎng)高虎介紹，2021年9月，該局編制出臺(tái)江蘇首份《企業(yè)常見(jiàn)違法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)行政提示清單》，涵蓋了安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等9大類93項(xiàng)常見(jiàn)違法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并通過(guò)“行政指導(dǎo)+法律服務(wù)”的方式向全市企業(yè)推廣發(fā)放。

“出臺(tái)這份提示清單的本意，和行政合規(guī)指導(dǎo)是一致的?！备呋⒄f(shuō)，有利于更深層次推進(jìn)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，如清單中的市場(chǎng)監(jiān)管類就涉及了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、商標(biāo)、廣告等12項(xiàng)內(nèi)容，農(nóng)藥檢疫類涉及動(dòng)物運(yùn)輸、診療、農(nóng)藥等9個(gè)方面。

2022年，常熟市司法局又把行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等內(nèi)容擴(kuò)充進(jìn)了該清單，讓企業(yè)對(duì)許可流程、獎(jiǎng)補(bǔ)政策都能清晰了解。還通過(guò)與行政審批局對(duì)接，重點(diǎn)加強(qiáng)新注冊(cè)企業(yè)的行政合規(guī)指導(dǎo)，并通過(guò)“執(zhí)法會(huì)客室”“合規(guī)沙龍”等方式與企業(yè)面對(duì)面交流。推動(dòng)全市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)行“提醒式”檢查機(jī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)提前介入、提醒在先，及時(shí)向企業(yè)反饋違法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，開(kāi)具“行政合規(guī)指導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)”，及時(shí)勸告提醒整改。

此前，江蘇各地從2020年起就普遍推行了涉企“免罰輕罰”機(jī)制，采取“首違不罰”等柔性審慎監(jiān)管方式，讓企業(yè)普遍感受到“執(zhí)法溫度”。如泰興市分別于2020年4月、2021年9月推出涉企“免罰輕罰”清單1.0版本、2.0版本，將涉企“免罰輕罰”清單擴(kuò)充到不予行政處罰事項(xiàng)188項(xiàng)、從輕處罰事項(xiàng)73項(xiàng)、減輕處罰事項(xiàng)38項(xiàng)。2022年，該市涉企輕微違法行為不予行政處罰共2917件，一般違法行為從輕行政處罰共238件，一般違法行為減輕行政處罰共434件。

“執(zhí)法理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，也為市場(chǎng)主體留足了發(fā)展和成長(zhǎng)空間，運(yùn)用行政指導(dǎo)、勸導(dǎo)、提醒等柔性執(zhí)法手段，讓涉企行政執(zhí)法有尺度更有溫度?！碧┡d市司法局副局長(zhǎng)周潔琴說(shuō)，借鑒蘇南縣市做法，2022年7月泰興市成立了涉企行政合規(guī)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)清單編制專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由司法局牽頭，17家行政執(zhí)法部門根據(jù)各自權(quán)力事項(xiàng)清單制定了166條合規(guī)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，形成了該市涉企行政合規(guī)指導(dǎo)目錄清單。

2022年8月，泰興市衛(wèi)健委在職業(yè)衛(wèi)生雙隨機(jī)檢查中發(fā)現(xiàn)1家企業(yè)噴砂崗矽塵嚴(yán)重超標(biāo)，按照職業(yè)病防治法規(guī)定，該企業(yè)將面臨停產(chǎn)或關(guān)閉，泰興市衛(wèi)健委通過(guò)對(duì)企業(yè)約談、指導(dǎo)整改和督導(dǎo)，指導(dǎo)企業(yè)從優(yōu)化原材料入手，增設(shè)了吸塵裝置解決了超標(biāo)問(wèn)題。同時(shí)，根據(jù)該市出臺(tái)的《行政合規(guī)指導(dǎo)清單》，對(duì)企業(yè)職業(yè)健康問(wèn)題進(jìn)行了一次“體檢”。

據(jù)介紹，泰興市還借鑒網(wǎng)格化社會(huì)治理理念，編制了企業(yè)行政合規(guī)服務(wù)網(wǎng)。如泰興市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為125家規(guī)上企業(yè)建立法律服務(wù)網(wǎng)格，將199家中小企業(yè)按屬地納入原有的社會(huì)治理網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)管和法律服務(wù)工作由“大水漫灌”到“精準(zhǔn)投放”。

今年4月，泰興市又編制了第二批涉企行政合規(guī)指導(dǎo)清單，更加突出了行政合規(guī)指導(dǎo)的實(shí)操性，重點(diǎn)合規(guī)事項(xiàng)還列舉了違法事例，便于市場(chǎng)主體“對(duì)號(hào)入座”查找問(wèn)題。如“在商品上使用合法的商標(biāo)、商品名稱和商品裝潢”的合規(guī)事項(xiàng)中，列舉了某加油站未經(jīng)許可，在裝飾裝潢時(shí)使用了與中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司相似商標(biāo)等事例。

有效助力民營(yíng)企業(yè)發(fā)展

隨著江蘇不少縣市試水推行企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)工作，并有效迸發(fā)出顯著提升法治化營(yíng)商環(huán)境的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)，在江蘇省司法廳指導(dǎo)下，這項(xiàng)工作在江蘇各地互相借鑒和試點(diǎn)推開(kāi)。

較早在全市范圍內(nèi)推行企業(yè)行政合規(guī)工作的蘇州市，2022年4月發(fā)布了《蘇州市涉企“免罰輕罰”清單3.0版和不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單》，共涉及26家行政執(zhí)法部門的455項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，其中包含299項(xiàng)涉企輕微違法行為不予行政處罰事項(xiàng)。

蘇州市司法局局長(zhǎng)王侃說(shuō)，2023年上半年，蘇州市各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共辦理涉企行政執(zhí)法“免罰輕罰”案件1.6萬(wàn)余件，涉及金額5.39億元。通過(guò)加強(qiáng)清單的合法性、科學(xué)性、合理性和實(shí)效性，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)施包容審慎監(jiān)管，將有效助力民營(yíng)企業(yè)、中小微企業(yè)發(fā)展。

“免罰、輕罰清單，主要是針對(duì)發(fā)生違法行為后，情節(jié)顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的，采取包容審慎監(jiān)管的執(zhí)法方式?！睆埣腋凼兴痉ň志珠L(zhǎng)曹徐說(shuō)，兩張清單分別從事前和事后兩個(gè)環(huán)節(jié)助力企業(yè)健康發(fā)展。

“為確保企業(yè)看得懂、學(xué)得會(huì)、記得牢，我們還編制了相應(yīng)企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)方案，每個(gè)事項(xiàng)均詳細(xì)闡述常見(jiàn)違法行為表現(xiàn)、法律依據(jù)及違法責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、合規(guī)建議、指導(dǎo)部門等內(nèi)容。”蘇州市司法局副局長(zhǎng)陸雅舉例說(shuō)，蘇州市公安局采取動(dòng)態(tài)調(diào)整和增補(bǔ)企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單的方式，初步形成了企業(yè)違法行為重點(diǎn)領(lǐng)域全覆蓋的清單體系，僅2022年就清理風(fēng)險(xiǎn)單位200余家，發(fā)布通報(bào)預(yù)警40余條。

常州市于2022年編發(fā)《常州市企業(yè)行政合規(guī)工作實(shí)務(wù)指引(知識(shí)產(chǎn)權(quán)編、安全生產(chǎn)編)》，該指引涉及538個(gè)具體實(shí)務(wù)事項(xiàng)。今年6月，又編制完成《常州市企業(yè)行政合規(guī)工作實(shí)務(wù)指引(生態(tài)環(huán)境編)》，涉及7章345個(gè)相關(guān)事項(xiàng)。常州市將企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)融入行政執(zhí)法全過(guò)程，通過(guò)指引預(yù)防和減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)由“懲罰性監(jiān)管”到“預(yù)防性監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。

記者了解到，江蘇部分市縣還積極探索全鏈條企業(yè)行政合規(guī)體系建設(shè)的思路，并開(kāi)展了制度性銜接，在“先行先試”中積累了很多好學(xué)管用的經(jīng)驗(yàn)。

昆山市積極探索企業(yè)行政合規(guī)與涉案企業(yè)合規(guī)銜接、合規(guī)監(jiān)管與信用監(jiān)管銜接、境內(nèi)合規(guī)與境外合規(guī)銜接的全鏈?zhǔn)狡髽I(yè)合規(guī)管理模式。“我們還嘗試了‘反向移送’工作，即檢察院認(rèn)為不構(gòu)成、免于刑事處罰的，反向推送給行政機(jī)關(guān)，推動(dòng)企業(yè)合規(guī)整改?！眲B說(shuō)。

張家港市搭建了涉企綜合法律咨詢服務(wù)平臺(tái)，公開(kāi)遴選40名專業(yè)律師，面向企業(yè)提供專業(yè)法律服務(wù)和合規(guī)政策咨詢。沙鋼集團(tuán)、永鋼集團(tuán)等80家民營(yíng)企業(yè)和2家行業(yè)商會(huì)開(kāi)展事前合規(guī)建設(shè)試點(diǎn)，目前23家企業(yè)已完成事前合規(guī)驗(yàn)收。此外，該市還將企業(yè)合規(guī)建設(shè)延伸和聚焦到了全市外向型企業(yè)，目前3家企業(yè)開(kāi)展了涉外合規(guī)試點(diǎn)，推動(dòng)涉外企業(yè)在“走出去”過(guò)程中加強(qiáng)涉外法律風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的“防火墻”建設(shè)。

打造公正透明營(yíng)商環(huán)境

建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，是目前各級(jí)政府的大課題，也是廣大企業(yè)翹首期盼的制度性“紅利”，這既有賴于全新的頂層設(shè)計(jì)，也要緊緊依靠基層執(zhí)法工作者的創(chuàng)新精神和法治智慧。“企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)工作涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)層面，期待加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成上下聯(lián)動(dòng)的強(qiáng)大合力，使之成為法治政府建設(shè)的重要抓手?！辈稍L中，不少一線工作人員和企業(yè)界人士呼吁。

近日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》明確提出“引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)自身改革發(fā)展、合規(guī)經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷提升發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)做大做優(yōu)做強(qiáng)”。

從加強(qiáng)依法行政角度，建立企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)體系，有利于厘清權(quán)力邊界，避免在一些熱點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域的“任性執(zhí)法”“野蠻執(zhí)法”“逐利執(zhí)法”。江蘇省司法廳行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處負(fù)責(zé)人說(shuō)：“行政合規(guī)指導(dǎo)是行政執(zhí)法工作的延伸，是‘執(zhí)法為民’理念最直觀的體現(xiàn)，其實(shí)施主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)，服務(wù)的對(duì)象是市場(chǎng)主體，采取的主要方式是行政指導(dǎo)，目的是通過(guò)柔性、互動(dòng)的工作方式引導(dǎo)和促進(jìn)市場(chǎng)主體針對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)建立起制度化預(yù)防和長(zhǎng)效化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)‘少違’甚至‘不違’的目的?！?/p>

“行政合規(guī)指導(dǎo)工作有利于打造公正透明可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境，有利于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推進(jìn)法治政府、誠(chéng)信政府和服務(wù)型政府建設(shè)，可以很好解決執(zhí)法剛性和柔性、法理與情理的沖突，讓企業(yè)群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法行為中都感受到公平正義?！苯K省司法廳廳長(zhǎng)張曉偉說(shuō)，這一創(chuàng)新工作在江蘇部分市縣已經(jīng)有了一些探索，下一步將按照省委全面依法治省委的部署要求，圍繞企業(yè)群眾的需求，制度化、長(zhǎng)效化開(kāi)展，讓企業(yè)群眾有真真切切的獲得感。

記者了解到，經(jīng)過(guò)多輪調(diào)研，多次組織召開(kāi)座談會(huì)和專家論證會(huì)進(jìn)行研究分析論證，中共江蘇省委全面依法治省委員會(huì)已正式印發(fā)《關(guān)于推行涉企行政合規(guī)全過(guò)程指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》的通知，在全省全面推動(dòng)這項(xiàng)工作深入開(kāi)展。(記者 丁國(guó)鋒)